Fuente: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au
La energía solar será el punto central de la transición energética de Indonesia. Foto del Banco Asiático de Desarrollo de Flickr.
16 DE NOVIEMBRE DE 2023
La Asociación para la Transición Energética Justa (JETP) de Indonesia es un fondo de hasta 20.000 millones de dólares destinados a inversiones en energía limpia durante los próximos tres a cinco años. Indonesia firmó el acuerdo con el Grupo de Socios Internacionales, liderado por Estados Unidos y Japón, en la cumbre del G20 en 2022.
Como parte de sus obligaciones bajo este marco, Indonesia publicó un Plan Integral de Políticas e Inversiones (CIPP) que detalla una hoja de ruta para alcanzar el pico de emisiones en 2030 y llegar a cero emisiones netas para 2050.
Según el escenario modelado en el CIPP, se espera que la energía solar sea la principal nueva fuente de electricidad en Indonesia. Necesita crecer rápidamente del 0.1 % de la generación de energía en 2022 al 8 % para 2030. La geotermia, la energía hidroeléctrica y la bioenergía también deben crecer rápidamente. Se espera que la electricidad generada por todas las formas de energía renovable aumente del 13% en 2022 al 44% en 2030.
A medida que entre más energía renovable entre en servicio, el carbón se eliminará gradualmente, pero seguirá siendo una fuente de energía importante en el corto plazo.
La inversión privada requiere reformas de mercado
Para alcanzar estos ambiciosos objetivos, el sector privado desempeñará un papel de liderazgo en la financiación y el desarrollo de proyectos. Indonesia y su empresa eléctrica estatal, PLN, no tienen un gran historial en lo que respecta a inducir el desarrollo de energías renovables en el sector privado, especialmente la eólica y la solar. El CIPP recomienda una serie de reformas orientadas al mercado para acelerar este proceso y garantizar que esta vez las cosas sean diferentes.
Una reforma clave tiene que ver con el precio del carbón. Como Indonesia tiene grandes reservas de carbón, el gobierno limita el precio al que se puede vender el carbón a las centrales eléctricas nacionales, generalmente por debajo de los precios del mercado. Como el carbón es la principal fuente de generación de electricidad en Indonesia, controlar el precio de este combustible reduce los costos de generación y ayuda a mantener bajo el costo minorista de la electricidad.
El CIPP está presionando fuertemente para que se elimine este límite de precios y para que el carbón se compre y venda en el país a su verdadero precio de mercado. El razonamiento aquí es que cuanto más caro es el carbón, menos atractivo se vuelve como fuente de generación de electricidad.
Una segunda reforma apunta al modelo de negocios del PLN. En Indonesia, el precio que pagan los consumidores por kWh de electricidad se fija según el tipo de cliente y el servicio, y normalmente no cambia incluso si aumentan los gastos del PLN. Esto significa que el PLN a menudo opera con grandes pérdidas anuales, y el gobierno cubre estas pérdidas a través de diversos medios, incluidos subsidios.
Esto es por diseño. Al igual que el tope a los precios del carbón, el objetivo es garantizar que los costos más altos no se trasladen a los consumidores. El CIPP pide al PLN que elimine este sistema y adopte un "modelo de ingresos prospectivo" que tenga en cuenta mejor el coste real de generar electricidad. Es casi seguro que una reforma de este tipo requeriría que los consumidores pagaran precios más altos.
Una tercera reforma implica el papel del PLN en la inversión privada y el desarrollo de energías renovables. El PLN posee y opera el sistema nacional de transmisión y distribución de Indonesia, y cuando los promotores privados ingresan al mercado indonesio, tienen que vender su energía al PLN. No hay otros compradores porque el PLN tiene el monopolio de la distribución. Por lo tanto, antes de que una institución financiera acepte financiar un proyecto de este tipo, el promotor normalmente debe llegar a un acuerdo de compra de energía (PPA) con PLN que establezca los términos en los que la empresa de servicios públicos comprará la energía.
El CIPP hace numerosas recomendaciones sobre cómo el PLN puede hacer que estos acuerdos (y el proceso de adquisiciones en general) sean más "bancables", es decir, más atractivos para las instituciones financieras comerciales y los desarrolladores privados. El tema principal de estas recomendaciones es trasladar una mayor proporción del riesgo del vendedor (el promotor del proyecto) al comprador (PLN y, en última instancia, el gobierno de Indonesia), a través de diversos mecanismos.
El CIPP también recomienda que PLN maneje muchos de los pasos más desafiantes en el desarrollo de proyectos, como estudios de factibilidad y adquisición de terrenos, y luego ofrezca un proyecto para licitación a los desarrolladores una vez que gran parte del trabajo preliminar ya se haya realizado. Esto, junto con las disposiciones de "eliminación de riesgos", sin duda haría que los proyectos fueran más atractivos para los inversores y promotores privados. Pero si es algo que el PLN puede y está dispuesto a hacer, y qué podrían esperar recibir a cambio, es otra cuestión.
El CIPP prevé movilizar financiación privada para desarrollar energía renovable a escala utilizando una combinación de herramientas de mercado convencionales. Se pide al Estado que "elimine el riesgo" de una parte de estas inversiones, y se espera que el PLN evolucione hasta convertirse en algo parecido a una empresa comercial convencional. El CIPP estima que Indonesia necesitará 96 mil millones de dólares de inversión en energía renovable y mejoras de la red de aquí a 2030, y el aumento de las tarifas a los consumidores ayudará a pagar este desarrollo acelerado.
Una mayor correspondencia entre el precio de la electricidad y los costos de producción tiene como objetivo informar mejor las decisiones de inversión, planificación y adquisición a largo plazo y hacerlas más sensibles a las condiciones del mercado. Debido a que tecnologías como la solar son cada vez más baratas de construir y operar, en un mercado competitivo las señales de precios naturalmente desplazarán la inversión hacia las energías renovables porque son más baratas que el carbón.
Para que este plan funcione según lo previsto, se debe lograr que el sector energético de Indonesia funcione más como un mercado eficiente y competitivo. Esta es la razón por la que el CIPP está presionando con fuerza para eliminar el límite de precios del carbón. Si las centrales eléctricas nacionales pueden seguir obteniendo carbón por debajo del valor de mercado debido a la intervención del gobierno, entonces los precios son señales inútiles porque no reflejan la realidad económica.
La política puede triunfar sobre los mercados
Históricamente, las señales de precios fijadas por los mercados no han sido particularmente efectivas en el sector energético de Indonesia. De hecho, uno de los objetivos explícitos de la política energética en Indonesia es proteger a los consumidores del verdadero costo de la generación de energía. El gobierno de Indonesia quiere suministrar electricidad a los consumidores a precios bajos y estables, protegidos de las oscilaciones de los precios de las materias primas y otras externalidades.
La capacidad de limitar el precio interno del carbón resulta atractiva para las autoridades por esta misma razón. Después de la pandemia, cuando los precios del carbón se disparaban en todo el mundo, las facturas de electricidad en Indonesia no variaron mucho. Esto se debe a que el PLN –y, en última instancia, el gobierno– se estaban tragando las pérdidas y el precio del carbón se estaba manteniendo artificialmente bajo.
El control de precios es una palanca política poderosa y no es probable que el gobierno de Indonesia la abandone fácilmente. Serán extremadamente resistentes a cualquier marco político en el que se espere que los consumidores soporten mayores costos operativos y de inversión debido a las implicaciones políticas de los aumentos de precios. El país vio protestas generalizadas cuando intentó recortar los subsidios al combustible en 2022.
Pedir que el PLN y la estructura del sector energético de Indonesia sean revisados y respondan mejor a las señales de precios en sólo siete años es una visión muy ambiciosa. Esperar que los consumidores asuman los mayores costos de la transición energética mientras el Estado absorbe el riesgo de desarrollo para inducir más inversión privada no será una propuesta atractiva para el gobierno de Indonesia.
Está claro que la hoja de ruta de inversión del JETP se redactó con miras a hacer que el sector de energía renovable de Indonesia fuera más atractivo para el capital privado. Lo que está menos claro es si el plan tiene en cuenta suficientemente la realidad de la economía política de Indonesia y los intereses e incentivos de actores clave como el PLN tal como son en realidad, en lugar de como los inversionistas y los mercados globales desean que sean.